Органы федеральной исполнительной власти рф

Структура

Все, что касается контроля и регулирования на государственном уровне, всегда имеет сложную структуру, состоящую из нескольких десятков элементов. Исполнительная власть – не исключение. Ее структура представлена такими частями:

• Федеральные власти различных субъектов страны: республики, области, города особого назначения, такие как Москва.
• ФОИВ общей компетенции. К ним относятся лица, которые обязаны управлять всеми сферами жизни и деятельности граждан на определенной территории.
• ФОИВ отраслевой компетенции. Данные органы для различных субъектов России индивидуальны. Например, для краев – это департаменты и комитеты. Для республик – министерства и главные управления. Они осуществляют свою деятельность только в отдельной сфере.
• ФОИВ межотраслевых компетенций. Они занимаются руководством лишь отдельных областей, принадлежащих определенной сфере деятельности. Включают в свой состав Министерство здравоохранения, Минэкономразвития и другие.

Рис. 1. Структура органов исполнительной властиВ свою очередь все органы управления делятся на два типа, которые различаются по порядку решения определенных вопросов. Среди них выделяют два основных типа:

• Коллегиальные. При таком управлении решение вопросов производится путем голосования членов этой структуры.
• Единоначальные. Вопросы обсуждаются между всеми участниками, но окончательный вердикт выносит только руководить этой группы.

Разграничение предметов ведения

В Федеративном государстве, каким выступает РФ, крайне важным является закрепление принципа единства госвласти. На различных уровнях, не соподчиненных друг другу, обеспечивается единый подход к реализации внутренней политики страны. Разделение сфер влияния между ключевыми институтами предполагает разграничение предметов ведения. Такой принцип присутствует во всех направлениях госполитики. Органы исполнительной власти РФ могут решать вопросы на разных уровнях. Одни из них относятся к исключительному ведению России, другие — только лишь к полномочиям ее субъектов (регионов). Существуют также вопросы, которые решаются совместно. Для каждой категории принцип единства подходов определяется по-разному. Что касается вопросов исключительного ведения субъектов, то их решение осуществляется региональными органами самостоятельно, без участия федеральных институтов.

Система федеральных органов исполнительной власти

Система федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) – совокупность организационно-правовых форм государственных органов, взаимосвязанных и взаимозависимых, образующих целостное единство в процессе реализации исполнительной власти на всей территории РФ по предметам ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Система федеральных органов исполнительной власти основана на принципе федерализма и административно-территориального деления и в пределах ведения и полномочий РФ и по предметам их совместного ведения с субъектами РФ представляет собой единую систему исполнительной власти в РФ.

Исполнительная власть как одна из форм государственной власти оперативно и повседневно реализует по предметам ведения и в объеме своих полномочий наибольший объем функций и задач государственного управления.

Федеральные органы исполнительной власти (Указ Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314):

1. Министерство РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности; самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, а также координирует и контролирует деятельность находящихся в его подчинении федеральных служб и федеральных агентств, координирует с 12.05.2008 г № 724 деятельность государственных внебюджетных фондов. В сфере своей деятельности не вправе осуществлять функции контроля, надзора, правоприменительные, а также управления имуществом, кроме случаев, установленных указами Президента. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства министр.

2. федеральная служба (фС) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. ФС возглавляет руководитель (директор), служба может иметь статус коллегиального органа.

В объеме компетенции федеральная служба полномочна: издавать индивидуальные правовые акты; выдавать лицензии; регистрировать акты, документы, права и объекты; вести реестры, регистры и кадастры; осуществлять правоприменительные функции.

ФС не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, установленных указами Президента или постановлениями Правительства, осуществлять управление государственным имуществом и оказывать государственные платные услуги.

3. федеральное агентство (фА), являясь федеральным органом исполнительной власти в сфере своей деятельности, осуществляет функции по оказанию государственных платных услуг, за исключением функций контроля и надзора, осуществляет управление государственным имуществом. ФА возглавляет руководитель (директор), агентство может иметь статус коллегиального органа.

В пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты; ведет реестры, регистры и кадастры. Федеральное агентство не вправе осуществлять функции нормативно-правового регулирования, контроля и надзора в сфере своей деятельности, кроме случаев, установленных указами Президента РФ.

Подразделения

Существуют следующие виды структурных единиц:

1. Руководство. Оно включает в себя непосредственных начальников и их заместителей. Каждый из них представляет собой относительно самостоятельную единицу. Заместители разделаются на:

• первых, осуществляющих полномочия начальников в полном объеме на случай их отсутствия;
• простые;
• решающие определенный круг вопросов.

2. Отделы:

• оперативные, решающие текущие вопросы, касающиеся деятельности органа;
• функциональные, в ведении которых находятся обособленные задачи, не связанные прямо с целями работы института (бухгалтерия, к примеру);
• территориальные;
• вспомогательные и материально-технические.

Структура федеральных служб и агентств

Также российское Правительство осуществляет управление различными федеральными службами и федеральными агентствами, регулирующими те или иные направления государственной политики. К числу таких служб относятся: антимонопольная, государственной регистрации, кадастра и картографии, по надзору и защите прав потребителей и благополучия человека, по надзору в сфере науки и образования, по атомному, технологическому и экологическому надзору.

К числу таких агентств относятся агентства по государственным резервам, медико-биологическая, по делам молодежи, по делам национальностей, по туризму.

Важный момент

Исполнительная власть не может рассматриваться как вид госдеятельности. Это обуславливается тем, что последняя выступает только как форма ее практической реализации. Из этого следует, что исполнительная власть и исполнительная деятельность также не тождественные понятия. Первая является сущностным выражением второй. Власть отражает функциональную направленность исполнительной деятельности, определенности компетенции. Это означает, что первая выступает как базовая категория. В этой же связи исполнительная власть РФ не может отождествляться с госуправлением. Последнее характеризуется именно как форма ее реализации.

Признаки

Отмечается большое число признаков исполнительной ветви власти, которые прямо описывают ее отличия от других:

• Вторичность и подчиненность правительству.
• Деятельность, которая ведется для создания разветвленной системы связей в различных сферах существования общества.
• Систематическая работа для усовершенствования социальной системы.
• Универсальная деятельность, она ведется в любое время и месте, где существуют человеческие общества. Работа ведется над организацией охраны границ государства, его общества и граждан. Обеспечивается бесперебойная и эффективная работа всех подвластных учреждений.
• Наличие всех необходимых ресурсов для эффективной работы. Среди них – природные, человеческие, экономические, правовые и так далее.
• Контроль над силовыми структурами, среди которых – армия, полиция, служба государственной безопасности и так далее.
• Многоуровневая система контроля, когда над каждой государственной структурой имеется другая.
• Самостоятельность относительно других властных ветвей, однако контролируется она другими органами, которые ни к одной из них не относятся.

Понятие и принципы построения системы органов исполнительной власти

Система органов исполнительной власти — совокупность органов исполнительной власти и система их взаимоотношений, построенная на основе разграничения компетенции между ними.

Система органов исполнительной власти строится и функционирует на основе следующих принципов:

федерализма, который отражается:

а) на структуре системы органов исполнительной власти, состоящей из федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.

В пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов образуют единую систему исполнительной власти в РФ (ст. 77 Конституции РФ);

б) на юридическом положении органов исполнительной власти:

• определение компетенции органов исполнительной власти основывается на актах, закрепляющих разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами Федерации;
• законные акты федеральных органов исполнительной власти обязательны для соответствующих органов субъектов Федерации, а законные акты органов исполнительной власти субъектов Федерации подлежат соблюдению федеральными органами исполнительной власти;
• формой регулирования взаимоотношений между органами исполнительной власти выступают административные соглашения, в результате которых федеральные органы исполнительной власти могут передать осуществление части своих полномочий органам исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению с ними, и наоборот;

сочетания централизации и децентрализации, который действует на различных уровнях системы органов исполнительной власти, влияет на функционирование всей системы исполнительной власти. Централизация — сосредоточение большей доли предметов ведения и полномочий в ведении центральных федеральных органов исполнительной власти (в основном по предметам ведения РФ). Децентрализация — закрепление за органом предметов ведения и полномочий, которые он осуществляет без вмешательства со стороны вышестоящих органов.

Формой децентрализации является делегирование федеральным органом исполнительной власти части полномочий территориальным органам, в результате чего центр решения общефедеральных, территориальных задач смещается из центра на места; законности, которая проявляется в обязанности всех органов государственной власти соблюдать Конституцию РФ и законы. Кроме того, НПА субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в пределах ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов Федерации.

Систему федеральных органов исполнительной власти, установление которой относится к ведению РФ, образуют:

• Правительство РФ;
• федеральные министерства (отраслевое управление);
• государственные комитеты, федеральные комиссии (межотраслевое управление);
• федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры (осуществляют специальные функции в установленных сферах ведения);
• иные федеральные органы исполнительной власти (напр., Управление делами Президента РФ).

Систему органов исполнительной власти субъектов Федерации образуют:

• высший орган исполнительной власти субъекта Федерации;
• иные органы исполнительной власти, формы которых определяются самими субъектами Федерации.

Отличия от госуправления

Государственное регулирование и исполнительная власть характеризуются единой основой. Вместе с этим следует учитывать, что исполнительно-распорядительная деятельность (управление) в большей степени выступает как организационно-правовая категория, а работа по реализации исполнительной власти — политико-правовая. Госуправление является более широким понятием. Исполнительная же власть в определенной степени является производной от него системой.

Она призвана определять характер и объем полномочий, которые реализуются в рамках управления. Вместе с этим госрегулирование выступает как вид деятельности, направленный на практическое воплощение, претворение в жизнь исполнительной власти. Последняя составляет суть управленческой работы. Исполнительная власть выражает, главным образом, ее функциональную направленность. Это означает, что все ее субъекты выступают и звеньями госуправления. Вместе с этим не все элементы могут являться таковыми в конституционном смысле. Например, не могут выступать такими звеньями администрацию госорганизации или концерна.

Формы

Формы осуществления исполнительной власти – понятные и выраженные действия, которые производятся определенными структурами или лицами для достижения поставленных задач. Выделяют два основных типа – правовые и неправовые. Разница между ними заключается в характере последствий от проведения определенных действий для решения поставленных задач. Следствием первых являются юридические итоги, а вторых – отсутствие прямых юридических последствий.

Правовые формы можно характеризовать по цели применения, способу применения и содержанию. Последняя, в свою очередь, делится еще на два типа – правотворческую и правоприменительную формы. Последовательность действий в первом случае следующая:

• Принятие решения о создании нормативного акта или закона.
• Разработка текста.
• Несколько этапов обсуждения, постепенная переработка и принятие окончательного варианта.
• Прием закона.

Правоприменительная работа заключается в следующем:

• Ознакомление и понимание четких условий дела.
• Подбор закона для решения поставленной проблемы.
• Выбор решения.

Суть неправовых норм заключается в следующем:

• Ведение деятельности, упрощающей работу – ведение документов и работа с поступающей информацией.
• Выполнение дополнительной повседневной работы.

12.6. Эффективность государственной власти в современной России

Государственная власть, как правило, является легитимной лишь при условии эффективного управления. Акцент по этому поводу был сделан Президентом России в ежегодном послании Федеральному Собранию в 2005 г. В.Путин сказал: «…задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению».Только эффективная власть способна обеспечить государственный суверенитет и достойную жизнь граждан.

Различают технологи­ческую и социальную эффективность государственной власти. Технологическая эффективность государст­венной власти определяется степенью ее бюрократической раци­ональности, адекватностью структур и институтов власти целям преобразований, характером их реакции на изменяющуюся си­туацию. Социальная эффективность определяется соотношением затрат и полученных результатов, что находит отражение в соци­альной цене реформ. Социальная эффективность государствен­ной власти во многом зависит от того, насколько цели, средства и результаты ее управляющего воздействия соответствуют ожида­ниям и интересам управляемых.

Для современной России характерна ситуации социальной неопределенности и ограниченности ресурсов управления, поэтому необходима такая модель, при которой государственная власть в наибольшей мере может проявить свою технологическую и социальную эффектив­ность. Одной из таких моделей управления может быть «инициирующе-резонансная» модель, большое влияние на формирование которой оказывают идеи синергетики. Эта модель ориентирует государственную власть не на поиск идеалов социального разви­тия, не на конструирование его желательных образов в соответ­ствие с имеющимися уже образцами, а на использование законов самоорганизации в целях наиболее эффективного управляющего воздействия.

Синергетические представления об эффективном управлении основаны на двух принципах. Во-первых, управление есть выбор целей и вариантов развития, которые ограничены спектром по­тенциально возможных структур управляемой системы. От этого выбора зависит социальная эффективность государственной власти. Во-вторых, управление — это резонансное воздействие на систему, связанное с поиском «точек роста», который позволя­ет при наименьших затратах получать максимальный результат. От направления и характера такого воздействия зависит техно­логическая эффективность государственной власти. При этом цели и результаты реформы должны соответствовать социокультурному пространству, в котором они осуществляются, т.е. быть обусловлены менталитетом различных социальных групп.

В соответствии с этой моделью государственная власть долж­на не «строить» или «перестраивать» социальную систему, а с помощью инициирующего воздействия выводить ее на собствен­ный и в то же время желательный уровень социального разви­тия. При этом управление будет эффективным в том случае, если государственная власть окажется в состоянии согласовать цен­ностные ориентации и социальные интересы различных групп на­селения не только по поводу целей, но и средств развития, и не допустить перерастания социокультурных противоречий раскола в необратимый процесс социально-политической дезорганизации. Эти условия проведения реформ тесно связаны между собой, поскольку речь идет прежде всего о ценностном обосновании со­циальных инноваций и реформаторской деятельности самой госу­дарственной власти.

Недостаточная эффективность государственной власти в со­временной России обусловлена несколькими факторами:

использование российскими реформаторами такой модели модернизации, которая ориентируется на положительные примеры других стран, без учета ценностных ориентаций, способствующих такой модернизации;

проведение реформ основе нормативистского, про­граммно-целевого подхода в управлении, слабо учитывающего социокультурные возможности управляемой системы и исходя­щего из иллюзии о всесильности  власти;

блуждание между реформацией и реставрацией, представляющее собой циклы реформ, где движение по пути демократии и законности прерывается контрре­формами, связанными с восстановлением в той или иной форме начал авторитаризма и вседозволенности, мотивированной соображе­ниями практической целесообразности;

препятствие реформам со стороны бюрократического аппарата, который, по выражению Президента, «представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса».

Место правительства в системе органов исполнительной власти

Место высшего органа государственного управления исполнительного характера занимает Правительство России.

Правительство России представляет собой орган коллегиального типа, находящийся во главе единой системы российской исполнительной власти. Правовые основы функционирования Правительства России составляют положения российской Конституции и Федерального конституционного закона «О правительстве Российской Федерации».

Состав российского правительства формируется Президентом с учетом следующих положений:

• во-первых, глава Правительства, то есть его Председатель, назначается по согласованию с Государственной Думой;
• во-вторых, заместителей председателя и федеральных министров назначают в соответствии с предложением главы Правительства.

Президент обязан вносить предложение относительное кандидатуры Председателя Правительства в Государственную Думу в течении двух недель после своего вступления в должность или отставки Правительства. При отклонении внесенной кандидатуры Президенту дается неделя на ее замену.

Формирование системы органов исполнительной власти – это предмет совместного ведения Президента страны и главы Правительства. Предложения относительно структуры исполнительной власти федерального уровня представляются главой Правительства Президенту в течение недели после назначения Председателя Правительства.

Председателю правительства назначаются три заместителя – первый, второй заместитель и Министр обороны.

К полномочиям Правительства России относятся следующие:

• во-первых, разработка, представление в низшую палату Парламента и исполнения федерального бюджета;
• во-вторых, формирование и реализация внешней и внутренней политики государства;
• в-третьих, осуществление регулирования социально-экономической составляющей жизнедеятельности населения страны;
• в-четвертых, координация и контроль функционирования исполнительных органов государственной власти;
• в-пятых, разработка и организация реализации целевых государственных программ и прочее.

Российское правительство наделяется специальными полномочиями в различных сферах жизнедеятельности населения страны, наделяется правом издания правовых актов, имеющих обязательный статус к исполнению на территории государства. Посредством средств массовой информации Правительство обеспечивает информированность общества относительно своей деятельности. Оперативное решение вопросов возлагается на Президиум Правительства, осуществляющий свою работу в форме заседаний.

Установленные схемы разделения

В пределах вопросов исключительного ведения России только федеральные органы исполнительной власти РФ могут принимать нормативные акты. Их реализация осуществляется всеми институтами на всех уровнях. В частности, речь идет и о самих федеральных органах, и о региональных, и о местных. Таким образом, в отношении предметов ведения России формируется вертикальная схема. По вопросам, которые решаются совместно, институты фактически и формально не соподчиняются. Каждый из них на своем уровне принимает и реализует нормативные акты. Существует три схемы разделения полномочий в сфере совместного ведения:

1. Управление производится двумя не соподчиненными органами исполнительной власти региона и РФ. Разграничение может быть представлено в следующем виде:

• общее регулирование — детальное управление;
• прямое распределение предусмотренных полномочий по уровням власти федеральным законодательным актом.

2. Управление осуществляется региональным институтом, которому были делегированы соответствующие возможности.

3. Полномочия реализует территориальное подразделение федерального исполнительного органа, которые переданы ему субъектом. В настоящее время такая схема на практике не реализуется.

Система исполнительной власти в РФ

Система исполнительной власти в РФ состоит из следующих элементов:

• федеральные органы исполнительной власти РФ;
• органы исполнительной власти субъектов РФ: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

В соответствии со ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ.

Единство системы исполнительной власти обеспечивается:

1. верховенством Конституции и федеральных законов;
2. обязательностью для исполнения на всей территории России указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ;
3. Конституционным Судом РФ, определяющим соответствие актов органов исполнительной власти Конституции РФ;
4. федеральными судами, которые, подчиняясь только Конституции и федеральным законам, наделены полномочиями давать оценку решениям и действиям органов исполнительной власти и должностных лиц;
5. прокуратурой РФ, осуществляющей надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Особую роль в поддержании единства системы исполнительной власти играет Президент РФ. В соответствии с Конституцией РФ он:

• обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст. 80) и осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России (ч. 4 ст. 78);
• вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85).

Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Исполнительная власть как ветвь системы государственной власти

Определение 1

Исполнительная ветвь власти РФ – это независимый и самостоятельный вид публичной, государственной власти, который выполняет комплекс функций по управлению государственными делами.

Усложнение общественных отношений и развитие общества привели к постепенному выделению прослойки людей, которые стремились к власти и управлению обществом. Власть отделилась от народа, появились законы, суды, армия. Возникло государство — общность людей, проживающая на одной территории, во главе которой стояла организованная власть (если власть сосредотачивалась в одних руках, то государство было авторитарным или тоталитарным).

Еще Аристотель говорил, что власть надо делить между разными сферами по направлению деятельности. Французский просветитель Шарль-Луи Монтескье подчеркивал необходимость разделения власти между законодательной, судебной и исполнительной ветвями. Благодаря такому разделению можно ограничить любую тиранию или диктатуру.

Одно из условий существования демократического государства – это разделение власти на три независимые друг от друга, но и в достаточной мере друг друга контролирующие ветви:

• законодательную,
• исполнительную,
• судебную.

Замечание 1

Законодательная власть принимает законы, исполнительная – их выполняет, а судебная осуществляет правосудие. Система разделения власти существует для того, чтобы ни одна из ветвей не возвышалась над другой.

Форма государственно-территориального устройства России – федерация, где есть определенная самостоятельность у каждого ее субъекта, и есть общий федеральный центр, который создает законы, подчиняющие своей юридической силе деятельность всех субъектов федерации, каждого гражданина в отдельности. Все субъекты РФ скреплены договором, который был подписан в 1992 г.

В любом государстве власть издает законы, следит за их исполнением, а также судит тех людей, которые нарушают эти законы. В рамках РФ исполнительную власть олицетворяет правительство, законодательную – федеральное собрание и судебная ветка власти – система судов РФ.

Замечание 2

Исполнительная власть в России принадлежит Правительству РФ. Правовой основой его деятельности является Конституция РФ и федеральный конституционный закон о Правительстве РФ.

Согласно части второй, статьи 110 Конституции, Правительство состоит из:

• Председателя Правительства РФ,
• заместителей Председателя Правительства РФ,
• федеральных министров,
• государственных комитетов, которые имеют нижестоящие структуры на местах.

Правительство возглавляет Председатель Правительства РФ, он назначается Президентом с согласия Государственной Думы. Президент подает кандидатуру будущего Председателя Правительства в Государственную Думу на рассмотрение. Она либо утверждает, либо отклоняет кандидатуру. После утверждения кандидатуры, в течение 7 дней назначенный Председатель Правительства РФ предлагает кандидатуры на пост заместителя Председателя Правительства РФ и министров. Срок полномочия Правительства РФ связан со сроком полномочия президента. В отставку оно идет вместе с президентом. Всего за время существования современной России было 15 правительств.

Признаки исполнительной власти:

• относительно самостоятельная и ограниченная ветвь государственной власти;
• подчинена законодательной власти, то есть подзаконна ей по своим задачам и характеру;
• структурирована в виде четко организованной системы органов исполнительной власти на разных уровнях;
• деятельность исполнительно-распорядительного характера, непрерывная и постоянная во времени;
• исключительный обладатель властных полномочий, носящих принудительный характер и материальных ресурсов.

Дополнительно

В законодательстве определяется порядок, в соответствии с которым производится образование, реорганизация, формирование и ликвидация исполнительных органов. Для каждого подразделения предусматривается свое наименование. В федеральных и региональных законодательных актах установлена ответственность исполнительных органов, а также служащих, занимающих те или иные должности в них. Каждое подразделение имеет свою гербовую печать. Выступая как юридическое лицо, оно может иметь и статус участника гражданско-правовых отношений. Финансирование исполнительного органа осуществляется из средств федерального либо регионального бюджета по отдельной статье расходов.