Особенности российского федерализма

Перспективы развития российского федерализма

Постановлением федерального правительства утверждена программа по развитию федеративных отношений в стране и формированию среды для эффективного и ответственного управления финансовыми ресурсами субъектов РФ и муниципальных территорий. Эта программа предполагает обеспечение роста устойчивости бюджетов региональных территорий, повышения качества бюджетного управления на региональном и муниципальном уровнях.

Так, в соответствии с исследованиями Министерства финансов РФ региональные территории сегодня крайне зависимы от центра, имеют большой объем долговых обязательств.

Ввиду обострившейся внешней обстановки, в частности введения санкций против Российской Федерации, финансовая зависимость региональных территории от центра усугубляется, что требует укрепления федеративных отношений, повышения их эффективности.

Эффективное развитие российского федерализма должно обеспечиваться экономическим развитием территорий, то есть субъект Российской Федерации должен рассматриваться как крупное территориальное образование, которое способно самостоятельно обеспечивать собственные публичные полномочия и конструктивно взаимодействовать с иными субъектами и федеральными органами управления.

При участии федеральных органов власти должны создаваться условия для прогрессивного развития субъектов, обладающих инфраструктурным, инвестиционным и инновационным потенциалом, а также должны организовываться мероприятия по поддержке наиболее экономически уязвимых территорий, не способных самостоятельно обеспечить благосостояние населения. Приоритетным направлением федерализма должно оставаться формирование эффективных механизмов согласования интересов региональной территории с федеральной властью.

Конституционно-правовой статус и основные принципы федеративного устройства Российской Федерации

Согласно Конституции РФ, наша страна провозглашена федеративным государством. Также в Конституции РФ закреплены принципы федеративного устройства Российской Федерации (рис. 1). Суть этих принципов состоит в:

• Государственной целостности;
• Равноправии самоопределении народов Российской Федерации;
• Равноправии субъектов Федерации;
• Разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами
• Единстве системы государственной власти.

Рассмотрим их подробнее.

Государственная целостность. Суть этого принципа заключается в единстве территорий Российской Федерации, распространении суверенитета государства на всю территорию, а также единое правовое и экономическое пространство.

Принцип равноправия и самоопределения народов Российской Федерации заключается в закреплении таких понятий, как: «народ», «равноправие народов», «самоопределение народов». Народом является совокупность людей, которые проживают на определенной территории и являются гражданами данного государства. Равноправие народов означает равное положение всех народов и право их на участие в федеративных отношениях. Самоопределение народа означает право народа на самоуправление и самостоятельное решение государственно-правовых вопросов.

Принцип равноправия субъектов РФ означает то, что все субъекты России имеют равные права по отношению друг к другу и равны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Принцип разграничения предметов ведения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами означает, что в Конституции РФ установлены предметы исключительного и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Конституция РФ закрепляет предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов, руководствуясь принципом разграничения отдельных вопросов:

• Ведения Российской Федерации;
• Совместного ведения Федерации и ее субъектов;
• Ведения субъектов РФ.

Российская Федерация решает наиболее значимые вопросы государственной жизни, социально-экономической, внешнеполитической, законодательной и других сфер деятельности. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов состоит в:

• Защите прав и свобод человека и гражданина;
• Обеспечении законности и правопорядка в стране;
• Общественной безопасности;
• Режиме пограничных зон;
• Владении, пользовании и распоряжении земельными ресурсами;
• Разграничении государственной собственности;
• Охране окружающей природной среды;
• Защите семьи, материнства, отцовства и детства;
• Социальной защите граждан;
• Координации международных и внешнехозяйственных связей субъектов Федерации;
• Выполнении международных договоров Российской Федерации.

Законы и нормативные акты, издаваемые по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, не должны противоречить федеральному законодательству. У субъектов РФ есть право решать вопросы исключительного ведения. Им разрешается осуществлять собственное правовое регулирование, принимать законы и иные нормативные правовые акты, которые не должны идти в разрез с федеральными законами, которые были приняты по предметам ведения Российской Федерации и ее субъектов. В случае возникших противоречий между федеральным законом и иным актом, изданным на территории Российской Федерации, приоритет имеет федеральный закон. Однако часто федеральный закон определяет общие положения, которые детализируются органами власти субъектов Федерации. Так, например, закон «Об образовании в Российской Федерации» определяет ЕГЭ как форму итоговой аттестации, но в некоторых случаях позволяет органам исполнительной власти субъектов выбирать другие формы экзаменов.

Принцип единства системы государственной власти говорит о единстве источника власти с целью ее деятельности, однотипной организации власти на федеральном и региональном уровнях, а также во взаимодействии различных органов власти.

Характеристика проблем федерализма в России

Организация и реализация публичной власти, в том числе территориальная организация публичной власти, требуют перманентного анализа, оптимизации и совершенствования, что актуализирует изучение проблем федерализма в России. Так, сегодня к проблемным аспектам федерализма в России можно отнести следующие:

• асимметричность. В состав Российской Федерации входят существенно отличающиеся по своему политико-правовому статусу субъекты. Так, республики как члены Федерации имеют право разрабатывать и утверждать собственные Конституции, вводить собственное гражданство и официальный язык, при этом субъекты иного вида имеют право разрабатывать и утверждать только собственный устав. Существенно отличается и статус сложносоставных субъектов. Указанное ведет к громоздкости, неоднозначности правового регулирования отношений между федеральной и региональной системами управления;
• разница в объемах территории субъектов. Значительная разница субъектов в размере территории, в ее густонаселенности, а также разница в экономических, природно-климатических и иных условиях таких территорий ведут к проблеме обеспечения равного социально-экономического развития и благосостояния населения, гарантированных Конституцией и др.;
• значительное число субъектов и неспособность многих из них обеспечить необходимый уровень благосостояния населения. Российская Федерация включает более 80 субъектов, при этом не все региональные территории способны обеспечить благосостояние регионального населения, создать необходимые условия для социально-экономического развития, что требует реализации политики выравнивания субъектов и применения иных инструментов для сглаживания разницы в социально-экономическом положении таких субъектов. Одним из приоритетных направлений в рассматриваемой сфере является укрупнение субъектов посредством их объединения для наиболее эффективного решения задач регионального управления.

Сегодня государством предпринимаются попытки по перераспределению полномочий между федеральными органами и органами субъектов посредством делегирования отдельных полномочий

При этом важно подчеркнуть, что для эффективного перераспределения полномочий по вертикали необходимо предусмотреть не только делегацию полномочий, но и закрепить за субъектами источники финансирования таких полномочий. Кроме того, эффективность реализации таких делегированных полномочий должна обеспечиваться эффективными инструментами контроля, как со стороны Федерации, так и со стороны общества

Также важным направлением преодоления проблем российского федерализма является расширение собственных источников дохода региональных территорий. Иными словами, региональные территории должны быть заинтересовано в расширении перечня и объема источников собственного дохода, а не только в увеличении финансовой поддержки со стороны Федерации.

Этапы развития федеративных отношений

Первый этап — 1991—1993 гг. Он характеризуется развитием тенденции децентрализации и стремлением выйти из состава Российской Федерации ряда субъектов РФ. Определенной формой компромисса центральной и региональной власти явились Федеративные договоры от 31 марта 1992 г. о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации. После их подписания началось активное реформирование исполнительной вертикали власти, ее централизация и подчинение Президенту РФ. Был учрежден институт представителей Президента в субъектах РФ в целях координации деятельности федеральных и региональных властных структур. Этот этап завершился роспуском Верховного Совета, что привело к острому противоборству и дестабилизации ситуации в стране.

Второй этап – 12 декабря 1993 г. Началом данного этапа явилось принятие Конституции, которая создала рамочные основы для взаимодействия властей. Особенностью данного этапа является несовершенство законодательного регулирования взаимоотношений федеральных и региональных органов государственной власти. В этих условиях субъекты РФ самостоятельно определяют свои системы государственной власти и политические режимы (парламентский, президентский), выстраивают взаимоотношения с федеральным центром. Уступки Центра наиболее влиятельным в политическом отношении субъектам Федерации (Татарстан) способствуют стабилизации ситуации в стране.

Третий этап – 15 февраля 1994 г. Договор Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан.

Четвертый этап —конец 1994 г. Массовое подписание Федеративных договоров. В эти годы прошли выборы губернаторов, и регионы получили значительную независимость от Центра. Данный этап характеризуется новой волной децентрализации. В условиях определенной разбалансированности федерально-региональных взаимоотношений широкое распространение получила практика заключения двухсторонних договоров и соглашений между федеральным Центром и субъектами РФ. Она в определенной степени компенсировала несовершенство законодательной базы федерально-регионального взаимодействия, сняла напряжение и обеспечила определенный уровень стабилизации отношений федеральных и региональных органов государственной власти. Вместе с тем усугубилась проблема асимметрии федеративных отношений.

Пятый этап — 1999 г. – принятие Федерального закона от б октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ), установившего общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий путем заключения договоров о таком разграничении между органами государственной власти субъектов РФ и федеральным центром, который обязал субъекты РФ до 21 июня 2002 г. привести тексты договоров в соответствие с Конституцией.

Шестой этап начался в 2000 г. и ознаменовался изменением порядка формирования верхней палаты федерального парламента – Совета Федерации Федерального Собрания РФ, созданием института федеративных округов, реорганизацией института полномочных представителей президента в регионах, а также созданием Государственного совета РФ.

Седьмой этап развития федеративных отношений наступил в 2004 г. и связан с процессом укрепления вертикали власти, а именно: в сентябре 2004 г. был изменен порядок формирования высших должностных лиц субъектов РФ. Были внесены изменения и дополнения в Закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, в частности он был дополнен главами, определяющими общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами и органами власти субъекта РФ и экономическую основу деятельности органов государственной власти субъекта РФ.

показать содержание

Цели реформирования федерализма в Российской Федерации

Реформирование федерализма в Российской Федерации направлено на достижение следующих целей:

• во-первых, совершенствование законодательства Российской Федерации, поддерживающего идею российского федерализма и предоставляющего определенную самостоятельность регионам;
• во-вторых, уход от формального подхода к федеративному государственному устройству, адаптация зарубежного опыта к российским реалиям;
• в-третьих, поддержка самостоятельности и самобытности российских регионов с четко выраженной позицией федеральных властей в отношении возможности выхода из состава государства.

Современный федерализм: понятие, принципы, признаки, критерии

Федерализм – это система основных признаков и принципов определенной формы государственного устройства, совокупность структур, норм и методов государственного управления, которые устанавливают взаимодействие центра и субъектов и обеспечивают рациональное и эффективное функционирование государства в интересах как федерации в целом, так и ее субъектов.

К сущностным признакам федерализма относятся:

1. государствоподобный характер объединенных в единое государство территориальных единиц – субъектов федераций;
2. конституционное разграничение компетенций между субъектами и центром;
3. недопустимость изменений границ без согласия субъектов;
4. территория федерации состоит из территорий субъектов федерации (штатов, республик, земель и т. д.) и в политико- административном отношении не представляет собой единое целое, но существует единая система границ и ее охраны;
5. субъекты федерации не обладают суверенитетом в полном объеме, не имеют право на сецессию (односторонний выход из федерации);
6. субъекты федерации имеют свою систему законодательных, исполнительных и судебных органов власти, но по отношению к федеральной системе федеральных органов государственной власти они являются подсистемами, пределы их юрисдикции определяются федеральными конституцией и законами;
7. субъекты федерации разрабатывают свою конституцию (устав), систему законов, соблюдая приоритет, соответствие федеральным конституции и законодательству;
8. в федерации нет единого государственного бюджета, а есть федеральный бюджет и бюджеты субъектов федерации;
9. гражданство в федерации обычно двойное: каждый гражданин считается гражданином федерации и гражданином соответствующего субъекта федерации;
10. законодательно регулируется, гарантируется равноправие всех граждан на территории федерации;
11. субъекты не обладают полным верховенством на своей территории и ограничиваются в правах самостоятельно действовать в сфере международных отношений;
12. федеральный парламент обычно двухпалатный, верхняя палата состоит из представителей субъектов федерации, нижняя – является органом общенародного представительства и избирается всенародно.

К основным принципам федерализма относятся: добровольность объединения государств и подобных образований в единое государство; принятие федеральной конституции и конституций субъектов федерации; однопорядковый (симметричный) конституционный статус субъектов федерации и их равноправие; конституционно-правовые разграничения суверенитета федерации и суверенности ее субъектов; общие территория и гражданство; единая денежная и таможенная системы, федеральная армия и другие институты государства, которые обеспечивают его безопасное существование и функционирование.

Формы федерации отражают варианты взаимоотношений между федеральной властью и субъектами федерации.

Принято считать, что федеративные государства должны соответствовать следующим условным критериям:

1. федеральное правительство (власть) обладает правом исключительного контроля над проведением внешней политики;
2. государства – субъекты федерации неправомочны выйти из федерации или в одностороннем порядке прекратить связи с национальным союзом (федерацией);
3. федеральное правительство может использовать свою власть независимо от государств – членов федерации и проводить свою волю без их прямого одобрения;
4. никакие поправки не могут быть внесены в федеральную конституцию без одобрения государств – членов федерации;
5. федеральное правительство неправомочно в одностороннем порядке изменить границы субъектов федерации;
6. государственная власть разделена между федеральным правительством и правительствами государств – субъектов федерации;
7. определенные и достаточно значительные полномочия должны быть оставлены за государствами-членами;
8. главный законодательный орган страны должен быть бика- меральным, а государства – субъекты федерации должны иметь равное представительство, по крайней мере в одной из его палат;
9. суд должен быть организован по дуальному принципу: каждый уровень имеет свои суды для обеспечения действенности законов;
10. федеральный суд толкует конституцию и может разрешить конфликты между федеральным правительством и правительствами государств – членов федерации.

Методы реформирования российского федерализма

Российский федерализм является объектом перманентного реформирования. В частности, в этом направлении были осуществлены реформы по созданию федеральных округов и формированию института полномочных представителей Президента в этих округах. Это фактически обеспечило новое территориальное устройство российского государства, создав условия для обеспечения реализации российским Президентом его конституционных полномочий.

Также реформирование российского федерализма было осуществлено посредством изменения порядка выборов глав регионов. Реализуемая в некоторых регионах форма утверждения главы посредством назначения законодательным органом регионального управления признается противоречащей Конституции и не соответствующей утвержденному порядку наделения глав регионов властью народом.

К числу методов реформирования российского федерализма можно отнести оптимизацию субъектного состава. Российские регионы отличаются высоким уровнем дифференциации, к тому же некоторые регионы устроены по «матершечному» принципу, что можно охарактеризовать как конституционно-правовую аномалию. Российские регионы нуждаются в проведении так называемой инвентаризации их проблем, связей, подчиненности. Четкое представление о месте каждого региона в составе Федерации позволит более точно осуществить реформу российского федерализма.

Еще одним аспектом реформирования российского федерализма является порядок формирования Совета Федерации. Анализ норм права показал несовершенство порядка отзыва членов Совета Федерации исполнительным или законодательным органом государственного управления регионального уровня. Эта норма дает возможность для осуществления немотивированного досрочного отзыва, что не обеспечивает преемственность власти и постоянство состава верхней палаты Парламента.

Бюджетный российский федерализм

Определение 2

Бюджетный федерализм — это автономное функционирование бюджетов отдельных уровней на разных стадиях бюджетного процесса.

Принципы бюджетного федерализма:

• самостоятельность бюджетов субъектов РФ, управление собственными источниками дохода, право определять направления их использования;
• право на компенсацию расходов, которые возникли в результате решений, принятых вышестоящими органами управления и власти;
• право предоставления налоговых льгот;
• недопустимость изъятия дополнительных доходов в бюджеты более высоких уровней;
• соответствие финансовых ресурсов выполняемым органами управления и власти функциям;
• разграничение бюджетной ответственности, расходных полномочий между региональными и федеральными органами власти;
• формализованные, нормативно-расчетные методы регулирования межбюджетных отношений;
• наличие специальных процедур разрешения и предотвращения конфликтов между разными уровнями власти, достижения согласованных решений относительно налогово-бюджетной политики.

Исходными пунктами формирования российского федерализма являются: наличие нескольких групп экономических регионов, которые отличаются уровнями экономической самостоятельности (развитые, развитые выше среднего, средние, развитые ниже среднего, слаборазвитые); ресурсная разбалансированность бюджетов; значительные различия субъектов Федерации по основным социально-демографическим характеристикам.

Понятие и значение федерализма

Основными формами территориальной организации современных государств являются унитарное государство и федеративное государство. Таким образом, федерализм можно охарактеризовать как принцип территориального устройства современного государства. Федерализм как принцип территориального устройства государства утвердился для преодоления разногласий в государстве между центром и местными территориями, для организации эффективного публичного управления посредством распределения власти по вертикали.

В России принцип федерализма закреплен на конституционном уровне и обусловлен следующими обстоятельствами:

• основа Российского государства – это исторически сложившееся единство многонационального народа страны, что, в свою очередь, обеспечивает правовую и реальную государственную целостность;
• значительное географическое протяженность Российского государства предполагает необходимость при организации публичного управления учета специфических особенностей региональных территорий, что актуализирует распределение полномочий публичного управления по вертикали.

Принцип федерализма обеспечивает урегулирование двух взаимонаправленных процессов:

• обеспечивает децентрализацию государственной власти для эффективной организации публичного управления посредством распределения властных полномочий между федерацией и субъектами;
• интегрирует отдельные территории, исторически и юридически образующие единое государство, для наиболее эффективной организации и реализации публичного управления, для решения общеполитических задач.

Особенности федерализма в России

Прежде всего, необходимо отметить, что принцип федерализма в условиях конкретного государства – исторических, экономических, политических, финансовых и иных – регламентируется и реализуется по-разному.

При реализации принципа федерализма в условиях российской действительности он приобретает следующие особенности:

• асимметричность федеративного устройства в России. Указанная характеристика обусловлена наличествующей разницей в политико-правовом статусе субъектов Российской Федерации. Это касается субъектов, образованных на национальной основе, и субъектов, образованных на территориальной основе. Республикам в составе России предоставлен более широкий перечень полномочий;
• значительное число субъектов Федерации, которые характеризуются существенными различиями в географических, природно-климатических, производственных и иных экономических, социальных и других условиях, что приводит к необходимости выравнивания их социально-экономического положения для обеспечения благосостояния населения на едином гарантированном Конституцией уровне во всем государстве и др.

Особенности эволюции российского федерализма

Российский федерализм начинает складываться и развиваться с принятием Конституции России в 1993 г. В качестве конституционных основ Российского государства конституционные нормы предусматривали федеративное устройство системы публичного управления, демократический политический режим и республиканскую форму правления.

К числу наиболее важных задач становления и развития отечественного федерализма относились:

• гарантирование территориальной целостности государства;
• обеспечение равноправия субъектов, образующих Российскую Федерацию.

Актуальность решения названных задач обуславливалась существовавшими в период становления нового российского государства сепаратистскими тенденциями отдельных субъектов. Конституционным судом страны было принято постановление, которое, раскрывая смыл конституционных положений о федерализме, указывало на то, что Конституцией страны устанавливается суверенитет Российской Федерации, что не позволяет говорить о возможности существования иной ступени суверенной власти в системе публичного управления страной. Другими словами, положениями отечественной Конституции не допускается суверенитет субъектов, образующих Российскую Федерацию.

Кроме того, особенностью российского федерализма является наличие параллельных направлений управления:

• управления субъектами Российской Федерации;
• управления территориями, которые могут включать в себя часть субъектов Российской Федерации или несколько субъектов Российской Федерации.

Иными словами, федеральное управление предполагает влияние на управление территориями субъектов за счет прямых и косвенных инструментов, в том числе инструментов социально-экономического развития территорий посредством программно-целевой поддержки субъектов, образующих Российскую Федерацию.

Так, например, действующая сегодня Стратегия пространственного развития Российской Федерации до 2025 г. содержит перечень региональных территорий, на которых формируются зоны территориального развития, то есть реализуются мероприятия поддержки конкретных региональных территорий. Поддержка здесь обусловлена наличием высокого уровня развития инфраструктуры или наличием высокого инвестиционного потенциала, выгодного экономико-географического положения или, напротив, существенным отставанием таких региональных территорий от общего уровня развития субъектов, составляющих Российскую Федерацию.

Значение федерализма

Практикой современных государств федерализм воспринимается как эффективный инструмент публичного управления, который:

• обеспечивает разделение компетенции публичного управления по вертикали;
• обеспечивает интеграцию территорий, образующих Федерацию, предоставляя определенную политическую, социальную, культурную, экономическую и иную самостоятельность субъектам.

Иными словами, федерализм – это один из типов организации публичного управления в демократическом государстве, который обеспечивает противодействие узурпации власти центральными органами и гарантирует территориям, входящим в состав Федерации, возможность самостоятельно решать значимые для населения территории вопросы публичного управления при эффективном распределении ресурсов государства.

Одной из наиболее эффективных систем реализации на практике федерализма выступает Европейское сообщество, где федерализм позволил интегрировать интересы большей части государств при сокращении национального суверенитета для развития общеевропейских гуманистических институтов и создания общеевропейских органов, реализующих важнейшие управленческие решения в сфере политики и экономики.

В современной системе публичного управления федерализм следует рассматривать как инструмент обеспечения реализации прав населения территорий, образующих государство, и преодоление монополии на власть со стороны центра при сохранении единства и целостности государства.