Органы Российской Федерации, осуществляющие ее гражданские права и исполняющие ее гражданско-правовые обязанности)
Традиционно основным органом, в лице которого советское российское государство принимало участие в гражданских право отношениях, было Министерство финансов. Это было вполне объяснимо и логично в условиях отождествления понятия государственной казны с государственным бюджетом. В настоящее время в гражданский оборот вовлекаются не только бюджетные средства, но и иное, нераспределенное между унитарными предприятиями и публичными учреждениями имущество, в частности — государственные земли, находящиеся на них здания и сооружения, жилищный фонд и иное имущество, подлежащее приватизации. По этой причине сегодня в сфере участия Российской Федерации в имущественных отношениях можно констатировать своеобразное «разделение властей», хотя сфера распоряжения бюджетными средствами, а также — сфера сбора так называемых «внебюджетных поступлений» (обращение в государственную собственность бесхозяйного имущества, открытых кладов, а также имущества, изымаемого в государственную собственность по иным законным основаниям) по прежнему осталась за Министерством финансов РФ и его территориальными органами.
Приватизация, управление и распоряжение иным государственным имуществом (прежде всего — недвижимым) и земельными ресурсами внутри России, в том числе — закрепление имущества за создаваемыми Российской Федерацией унитарными предприятиями и публичными учреждениями, осуществляются Министерством имущественных отношений Российской Федерации (Минимуществом России) и его территориальными органами).
Управление федеральной собственностью, прежде всего — за рубежом, в том числе и совершение сделок по поводу зарубежного имущества, составляющего федеральную собственность, с иностранными организациями и, прежде всего, публичными образованиями, управление государственным внутренним и внешним долгом, осуществляет Правительство Российской Федерации (ст. 14, 15 и 21 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г., ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»). Широко распространена практика делегирования российским Правительством своих полномочий органам Минимущества, Минфина и ЦБ РФ.
Кроме того, для осуществления имущественных гражданских прав Россиской Федерации за границей при российских посольствах созданы и действуют торговые представительства, торговые советники и торгово-экономические отделы, функционирующие на основании Положения о торговых представительствах СССР за границей, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета СССР от 30 марта 1989 г. № 10245-XI115.
Отдельные функции по управлению имуществом Российской Федерации и ее представлению в гражданских правоотношениях выполняют Министерство культуры Российской Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации, некоторые иные министерства и ведомства, созданные по отраслевому признаку, а также — Управление делами Президента Российской Федерации.
Органы, выступающие в гражданских правоотношениях от имени субъектов федерации
Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В соответствии с положениями данного Закона органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации включают в себя: (1) высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (п. 1 ст. 17; ст. 20-23 Закона); (2) иные исполнительные органы, подчиненные высшему (п. 1 ст. 17; подпункт «г» п. 2 ст. 21 Закона), образуемые по территориальному, отраслевому и (или) функциональному принципам (различного рода комитеты, комиссии, департаменты, коллегии, советы и др.); (3) по усмотрению субъекта— высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (п. 2 ст. 17; ст. 18 и 19 Закона).
Именно высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации — непосредственно, либо через созданные им иные исполнительное органы (министерства, комитеты, департаменты и др.) — «… управляет и распоряжается собственностью субъекта Российской Федерации в соответствии с (законами субъекта Российской Федерации, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъекту Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации» (подпункт «д» п. 2 ст. 21 Закона). Именно в лице своих высших исполнительных органов субъекты федерации выступают в правоотношениях государственного кредита, оформленного выпуском ценных бумаг субъекта федерации (п. 3 ст. 2 Закона о государственных и муниципальных ценных бумагах).
Распределение компетенции между исполнительными органами субъектов федерации строится, как правило, по образу и подобию распределения компетенции между федеральными министерствами и ведомствами. Дело здесь, разумеется, не в слепом копировании, а в рациональности: идентичное распределение компетенции облегчает взаимодействие органов субъектов федерации с органами федеральными.
Если Конституция или Устав предусматривают наличие в системе государственной власти также и Высшего должностного лица субъекта федерации, то таковому, как правило, передаются полномочия действовать от имени субъекта федерации при осуществлении внешнеэкономических связей, с правом подписывать договоры и соглашения от имени субъекта Российской Федерации (п. «а» п. 7 ст. 18 Закона об общих принципах организации органов государственной власти субъектов федерации).
Что же касается органов субъектов федерации и муниципальных органов, то тут к числу «уполномоченных» логично отнести те из них, которые вправе распоряжаться имуществом, составляющим казну субъекта федерации (Правительства субъектов федерации) или казну муниципального образования (местные администрации муниципальных образований).
Нормативно-правовая основа участия публичных образований в гражданских правоотношениях
Государство в лице своих органов и уполномоченных лиц во все времена было участником экономических отношений вследствие концентрации в своих руках собственности (в первую очередь земель) и денег, а впоследствии – капитала.
Замечание 1
Переход от командной модели экономики к рыночной обусловил необходимость по-новому определить статус государства, его органов и должностных лиц в сфере частных правоотношений, поскольку в настоящее время государственная собственность – не единственно возможная форма собственности. В настоящее время помимо публичного (конституционно-правового, административно-правового, финансово-правового) статуса такие субъекты имеют и частноправовой статус, который определяет их положение в гражданском обороте.
Абзац 2 п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса РФ относит к участникам гражданских правоотношений не только частных лиц – граждан и организации, но и публичные субъекты. Правовой статус этой категории лиц определен главой 5 ГК РФ.
Участие государства во внешнем гражданском обороте
Государственные образования самостоятельно выступают во внешнеэкономических связях и имеют право на заключение соглашений о государственных займах и кредитах из иностранных источников, а также на предоставление таких займов и экономической помощи иностранным партнерам. Государство выступает стороной в договорных отношениях по внешнеэкономической деятельности, прежде всего в сделках, совершаемых торговыми представительствами государства. Эти представительства действуют не только от своего имени, но и от имени государства, а также выступают в судах в качестве истца или представителя истца по его обязательствам.
В то же время участие государства во внешнем обороте как партнера по сделке не влечет автоматической возможности привлечения его к имущественной ответственности в иностранном суде, поскольку нарушался бы суверенитет государства. Наличие общепризнанного в мировой коммерческой практике судебного иммунитета суверенного государства, т.е. невозможности привлечения его к суду в качестве ответчика без его на то прямого согласия, делает необходимой оговорку об установлении ответственности государства в гражданско-правовых отношениях с иностранными участниками особым законом об иммунитете (неприкосновенности) государства и его собственности.
Государство участвует во внешнем обороте и в качестве собственника, например, земли, зданий и сооружений, занимаемых посольствами и другими загранучреждениями.
Государство, будучи самостоятельным собственником, отвечает по своим гражданско-правовым обязательствам находящимися в его собственности средствами соответствующей государственной казны. Государство как субъект гражданского права отвечает за вред, причиненный гражданину или юридическому лицу незаконными действиями своих органов, в том числе за вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения или привлечения к уголовной ответственности. Государство обязано полностью возместить убытки, причиненные им собственнику имущества в связи с прекращением его права собственности решением государственного органа, в том числе и по основаниям, предусмотренным законом. В качестве ответчика по таким требованиям выступают органы, уполномоченные управлять государственным имуществом, либо финансовые органы, представляющие соответствующее государство как целое, а предметом взыскания служат находящиеся в их распоряжении средства государственной казны.
показать содержание
Участие публичных образований в корпоративных правоотношениях
Публичные образования могут участвовать в корпоративных отношениях путем приобретения долей участия (акций) в уставном капитале хозяйственных обществ. Как правило, публичные образования приобретают доли участия (акции) не на вторичном их рынке, а в ходе приватизации в порядке, установленном специальным законодательством.
В соответствии со ст. 25 Закона о приватизации одним из способов приватизации унитарных предприятий является внесение их имущества в уставные капиталы открытых акционерных обществ, не менее 25 % акций + 1 акция которых закрепляется в государственной или муниципальной собственности. Результатом такого учреждения может быть даже создание акционерного общества со 100 % публичным участием (так называемого «государственного акционерного общества»). Публичное образование осуществляет все права, вытекающие из факта участия в акционерном обществе, в том числе получает дивиденды и участвует в работе органов управления общества. Кроме того, в некоторых случаях Российская Федерация может закрепить за собой особое корпоративное имущественное право участия в управлении делами акционерного общества, именуемое «золотой акцией» (см. ст. 38 Закона о приватизации).
В последующем доля публичного участия в акционерном обществе может изменяться путем продажи части акций работникам этого общества, либо третьим лицам, причем также на условиях, установленных законодательством о приватизации — на аукционе, специализированном аукционе, на конкурсе и др. (ст. 18-24, 26 Закона о приватизации)
Но важно то, что до момента отчуждения публичным образованием 75 % принадлежащих ему акций, либо до момента окончания срока приватизации, правовое положение акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, отличается некоторыми особенностями, предусмотренными правовыми актами Российской Федерации о приватизации унитарных предприятий (п. 5 ст
1 Закона об АО).
Другим способом приобретения права участия в делах и капиталах хозяйственных обществ является внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в их уставные капиталы с целью оплаты дополнительных акций и увеличения уставных капиталов (ст. 25 Закона о приватизации).
Правовое положение публичных образований
- установлен запрет на осуществление присущих публичным образованиям властных полномочий;
- невозможно использование каких бы то ни было преимуществ, проистекающих из присущих публичным образованиям властных полномочий.
Подробнее
Во-вторых, невозможно использование каких бы то ни было преимуществ, проистекающих из присущих публичным образованиям властных полномочий. Так, публичное образование не вправе диктовать контрагенту конкретные условия договора, не выгодные для последнего и не соответствующие его интересам, поскольку общим для всех участников гражданского оборота является определение содержания договора по взаимосогласованному усмотрению (абз. 1 п. 4 ст. 421 ГК). Равным образом публичное образование не имеет каких-либо преимуществ при заключении гражданско-правовых договоров по сравнению с другими участниками оборота.
Замечание
Говоря о равных началах выступления публичных образований в гражданских правоотношениях, важно не смешивать различные понятия. Участие публичных образований в гражданском обороте необходимо постольку, поскольку этого требует реализация задач публичной власти
Однако сама по себе подобная функциональная направленность деятельности не заменяет и не отменяет юридического равенства всех субъектов гражданского права. Иначе говоря, утрата властных полномочий в гражданских правоотношениях не противоречит природе публичных образований как носителей публичной власти.
По общему правилу к публичным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданских правоотношениях (п. 2 ст. 124 ГК). В сущности, это означает, что публичные образования, не являясь юридическими лицами, приравниваются к последним с позиций владения имуществом, выступления в гражданском обороте и т.п.
Из содержания указанного правового режима деятельности публичных образований следует важный для правоприменения вывод. Действие многих норм гражданского законодательства, касающихся юридических лиц, распространяется и на публичные образования (например, нормы о порядке вступления в договорные отношения и их оформлении и т.п.). Специального указания на то или иное публичное образование не требуется, поскольку общеправовой основой применения соответствующих законодательных положений служит правило п. 2 ст. 124 ГК.
Однако особенности публичных образований как субъектов гражданского права с неизбежностью обуславливают наличие многочисленных исключений из общего правила о распространении на деятельность публичных образований правового режима юридических лиц. Причем указанные изъятия могут следовать исключительно
- из закона, либо
Следовательно, императивный характер указанной нормы ГК исключает возможность изменения правового режима деятельности публичных образований по произвольному усмотрению последних.
Примеры
Правоспособность публичных образований
Правоспособность публичных образований носит специальный характер, т.е. объем возможных прав и обязанностей публичных образований изначально ограничен, в частности
- целями деятельности и
- публичными интересами.
Кроме того, наряду с приведенной точкой зрения высказываются мнения о целевом (поскольку содержание правоспособности вытекает из функции носителя публичной власти), специально функциональном (так как содержание правоспособности, детерминированное функциями государства, обуславливает ее целевую направленность, в конечном счете, на удовлетворение общественных потребностей) характере правоспособности.
Нетрудно заметить, что, по существу, аргументы сторонников специальной, целевой или специально функциональной правоспособности опираются на общую идею: правоспособность публичных образований всегда ограничена именно ввиду особенностей последних как участников гражданского оборота, деятельность которых имеет специальную функциональную направленность — реализацию задач публичной власти. Иначе говоря, содержательное совпадение формально различных позиций свидетельствует о том, что спор во многом носит терминологический характер.
Следовательно, независимо от названия характера правоспособности (специальная, целевая, специально функциональная или даже специально-целевая), общим остается одно: гражданская правоспобность публичных образований носит исключительно специальный характер, обусловленный особенностями публичных образований как участников гражданских отношений. Поэтому публичные образования могут иметь лишь те права и нести обязанности, которые необходимы для реализации ими задач публичной власти.